国家治理的技术场景：理论反思和话语重构
作者简介
罗梁波，西南交通大学公共管理与政法学院教授。
在行政场景中，技术理性是国家治理结构的主体方面和生产力基础。公共管理在政治行政二分背景下，移植了管理工程的技术叙事，以技术效能实现既有格局的意志和利益，并通过科层组织基础、公共性粉饰和制度主义进一步强化和美化了技术的神话。公共管理对技术认知和实践有诸多偏差，应当从系统工程和复合时空的视野建构行政的技术理解框架。行政、政治和社会之间的互动和角力构成了国家治理的外部格局，政治性、统治性、公共性、技术性、责任、秩序和治理方式等复合理性构成了内部格局。行政技术是国家共同体和社会共同体的建构方式，是政治和公共性等价值的实现途径，是制度形式的又明基础和实践途径，也是国家事务的管理工具和公共事务的服务手段。总体说来，行政的技术是实现行政、政治和社会连接的作为空间，也是国家治理结构的实现途径。
引言
在行政场景中，行政的技术理性是国家治理结构的主体方面和生产力基础，也是国家治理格局的决定性力量。从何种视野理解国家治理的技术体系，又从何种路径实践国家治理的技术框架，关系对行政的历史发展、现实状况和未来面向能否正确认知，关系对行政学发展格局和研究方式的研判，关系国家治理能力和体系现代化的选择方向。然而，在管理主义的工具路线、公共管理现代性时空的单一视野、逻辑实证主义的研究路径和技术图腾的夸大逻辑支配下，行政理论与实践对技术的理解和运用，拘囿并停留于管理工具的框架中，未能充分结合行政的专业场景，缺损了国家和社会格局的政治考量，夸大了技术在国家治理中的作用，简单化了国家治理的复杂复合逻辑。面对治理现代化和网络化治理的双重挑战和全新格局，学科需要对国家治理的技术场景进行理论反思，重新梳理国家治理的技术发展空间，重新建构国家行政的技术话语体系。
问题的提出：技术能否代表和定义行政
对国家治理格局中技术的定位与作用如何认知，这是行政理论与实践的核心问题，这个问题关系对国家治理格局基本场景的认知，必须加以系统梳理。技术之于治理有多重含义，从实践的定位和作用来看，主要包括了三种类型:依技术的治理、治理的技术化、治理技术的工具化。依技术的治理，是指技术是国家治理实践的基本方面，任何行政都有技术的层面，技术是行政行为的基础，行政体现为一定的技术理性。治理的技术化是指在国家治理格局中技术取代了价值的场域，即技术取代价值或者技术支配价值，行政行为按照技术决定论的思路进行，或者是国家治理格局按照技术理性的单一思路建构。治理技术工具化，是指从管理工具的角度理解和应用技术理性，即行政的技术体现为管理的工具。简单地说，治理技术化就是技术理性遮蔽价值理性，将国家治理格局认知和实践局限在技术理性的范围内，导致了依技术的治理在技术治理主义支配下变成了治理的技术化。治理技术的工具化是工具理性遮蔽技术理性，将对技术的理解和应用空间局限在管理工具的狭隘视野，导致了依技术的治理在管理主义的支配下变成了管理工具。两者都是技术理性的变异，在学科理论中体现为技术决定论、技治主义、管理主义和公共价值管理等主张。
（一）技术的决定作用和空间延伸
从历史的长期发展趋势看，技术的水平决定国家治理格局的整体水平。对国家治理技术层面的认知和运用的水平决定了国家治理的高度，也决定了共同体的基本竞争力和未来前景。技术是行政的基本维度，是行政的基本要素，是生产力基础，决定了行政的基本格局，也决定了价值和形式。简言之，从长期的历史趋势看，国家治理的技术水平决定了国家治理的政治层次和制度化程度。技术具有决定作用，不能忽视但也不可滥用。在现实的国家治理实践中，技术、价值和形式是互相依存互相支援的关系，各有存在的意义和作用的空间，一同构筑了国家治理结构的基本格局。
依照技术与价值和形式的关系，技术作用空间也有相应的延伸，而不是作为孤立的管理工具存在，这也决定了技术作用的场域和边界。技术能否代表或定义行政也应该限定在这个空间加以讨论。
首先，技术是价值的实现途径。行政是国家政治的价值实践也是公共事务的管理实践，技术是由价值到实践的中间连接环节。技术不可替代价值，技术和价值是并列的行政内容。然而，行政的各个维度不是孤立的，不是彼此独立绝然分开的。总体而论，价值属于意义理念和利益范畴，技术属于物质实践。技术层次决定价值层次，价值需要技术的物化途径，从价值的理念转变为实践的行动需要有技术的连接，技术只有置于价值和行动的中间环节才是完整的理解框架。是故，就价值的实现途径而言，对技术的认知和应用框架应在价值实现途径上全面打开技术的空间体系，而不是取代价值的地盘。具体而言，在价值实现途径的延伸空间，行政技术框架包括了统治的技术、政治性的技术、公共性的技术等类型。就行政实践的行为层面而言，价值是技术的指引，技术是价值的实现方式。
其次，技术是形式的基础和过程。技术和形式的逻辑关系是过程和结果的关系，也是内容和形式的关系。技术源于经验，是在经验基础上的总结和提高。而制度源于技术和政治文明，是对技术和政治文明的总结和交流窗曰。制度的形成、实施和改革都需要技术的基础，同时也是一个技术的过程。一项制度如果脱离或者缺损既有技术和价值的支撑，成为单纯的强制规范工具，那注定不可持久。一项制度如果成为技术变革的阻碍，或者不适应新的技术文明的变革要求，制度的窗曰不足以吸纳技术交流，那就走到了技术文明的反面成为保守的异化力量。所谓制度，乃是对人与人之社会关系的规则化，是对一定社会关系的格局的确认和维护。当社会关系变化的时候，制度亦随之变化。这种社会关系在行政领域就是国家治理格局的技术和价值关系。行政的技术水平和价值选择共同决定了制度的方式及其层次。技术是形式建构的内容基础，也是形式作用于实践的功能过程。
综上所述，就长期趋势和历史发展水平而言，技术决定了价值的水平和形式的层次;就技术在行政实践的作用空间而言，技术既不能取代价值和形式，也非独立于价值和形式，技术的作用空间应该延伸到价值和形式落地于实践的中间连接途径。这是治理结构中行政技术的作用空间，夸大或缩小都不符合技术的本然。
（二）技术维度不能替代整体
从技术性出发是否可以定义行政?这涉及局部是否可以定义整体，主观是否定义客观。作为对行政实践主观认知维度和对行政事物属性主观界定的技术性，单一的技术维度不能替代行政整体，也不能直接简单定义行政这一整体范畴，这是基本的前提。用技术角度去定义行政实践，并非不可行，而是要以整体性的方式去定义，并按照技术逻辑的延伸空间涵盖行政的基本结构和过程，而非从一定的研究角度和分析维度做部分切割，按照绝对化或者夸张的逻辑以局部替代行政整体。如果技术等维度可能定义行政整体的话，也应该在延伸空间恰当定义，显然，技术治理、公共管理等概念都超过延伸空间，属于简单直接片面的定义行政。基于单一维度建构的理性范畴是纯粹的主观建构的事物局部，已非客观存在的经验事实整体，得到的所谓事实是残缺的虚构的，是不存在的虚拟物。在政府管理和国家治理的实践中是不存在所谓的“技术治理”，“公共治理”，“公共管理”的。“技术治理”这一范畴又重复了“公共管理”一贯的单一维度局部定义经验事实的错误定义方式，公共管理使用价值来定义实践，而技术治理是用技术定义实践。“技治”主义是不是要把管理主义的工具化解释进一步推进到绝对化的单一维度呢？
通过纯粹方式或者理想类型的定义，才能得到完整的经验事实，也就是从真实完整的客观对象基础上采用纯粹化方式，源自实践，高于实践。如韦伯的科层制。公共性和技术性都不足以延伸并覆盖到行政的整体空间，这构成了对经验事实的重大遗漏。技术性面临的困境不足以涵盖价值本身，两者都是并列的行政内容，但技术性应该延伸到价值之于实践和制度的过程。而公共性是价值主导的范畴，公共性有相应的技术和形式维度，但不能替代其他的价值，它只是众多行政价值的一种，公共事务也只是众多行政事务中的一种。
技术的效能和公共性、制度、科层、民主行政、治理等主张一样，在行政实践中都不是纯粹的逻辑，事实都成了规范现实治理的一种行政理念而非实效机制，本质都是规范机制。公共管理学科没有必要引入和使用“技术治理”的概念，无益于增长学科的共识，已有的“公共管理”及其所谓 “范式理论”已经给学科带来足够多的混乱。“技术治理”不是理想类型学的概念，技术化治理属于技术支配治理的整体格局以及价值，而技术治理属于用技术定义整体，属于典型的以偏概全。又如公共价值管理范畴，价值是一种行政理念和行政利益，如何管理?再如国家治理的项目制是技术治理吗?技术治理下的项目制没有政治性?不是制度建构?不体现国家或者政府的价值？主观建构的技术理性路径和实践的真实技术空间并不同一。
行政的技术场景构筑：政治行政二分背景下技术神话的生成
（一）工业化时代行政技术场景的构筑:技术神话的话语体系
在工业化的市场和资本逻辑支配下，管理主义将技术理性的作用和地位拔高到了技术神话的境界。技术理性“就是我们的新神;理性女神受到人们的敬畏;从今往后我们膜拜她……就这样，理性直接地坐上了圣母玛利亚的祭坛宝座，人们，如报纸所说，向她发行必要的仪式”。古立克明确宣称:“在行政的科学中，不管是公共还是私营，最基本的‘善’就是效率”。在新公共管理看来，效率就是最大价值。“这一标准理所当然地应该是我们对行政理论的期待:把效率作为它的主要目标”。技术荣耀一如上帝穿上的新衣，公共管理对技术的成就和地位过于盲目自信，认为现代行政已经独立于政治的既有格局，可以绕开利益的纷争，超越了历史和未来的时空拘囿，技术的效能原则放之四海而皆准，已经成为治理实践的基本支配逻辑和毋庸置疑的规范机制。现在对技术理性的神话构筑情形恰如韦伯所说的那样， “专家没有灵魂，纵欲者没有心肝;这个废物幻想着它自己已达到了前所未有的文明程度”。
现实的国家治理实践真的如研究者所描述的技术神话那样实现了前所未有的文明程度?国家治理的技术层面真的是一个以管理工具追求效率的单一事物吗?行政真的能切割与政治的关联?民主行政和公共服务又能代表和促进社会共同体的成长吗?对技术的理解和讨论话语，应该立基于符合历史和事实的复合时空原则，切合专业场景，并开拓未来进路。
工业文明在整个历史长河中不过是人类社会发展的一步，管理主义既承接了历史放入传统治理因循而有诸多局限，又因立基于管理工程的治理逻辑、科层制和制度主义的发展结构缺乏前行的动力和创新的冲动。无视历史，短视未来，管理主义看不到国家治理的技术的复杂性、复合性和专业性，看不到历史、现实和未来的逻辑联系。特别是当代，作为工业化后期的国家治理制度和政治格局日臻成熟稳定，不论是国家行政和政治变革的决策执行，还是公共事业兴建，或者社会格局调整，技术的场域受到极大的制约和抑制。奠定公共管理基石的技术神话不过是泥糊的神完，无视国家治理的政治过程和价值纷争以及技术的复杂性。学科应该更换自己的基石理论和知识基础，需要重新建构对技术的理解和实践框架。
（二）神话产生的背景分析
现代西方公共管理的学科体系产生于19世纪末20世纪初。在这个阶段，西方的国家治理在政治上已经基本完成资本主义民主政治的基本建构，在生产力发展上完成第一阶段的工业革命转向第二次工业革命，在经济上由资本主义自由发展阶段进入垄断资本控制的帝国主义阶段，资本家和工人的阶级矛盾大为缓和，社会矛盾得到有效缓解，国家治理已经基本完成了政治建构、基本权利保障和资本自由发展的使命，美国也逐步取代了英国在全球的霸主地位。在这种背景下创立的公共管理学科更着重于通过效能、制度化和公共性的提升来实现民主政治的诉求，提高政治合法性，倾向于维护既有的国家治理格局和利益格局。
公共管理的认知和实践技术框架在这样的历史情境中不需要在政治途径强调自己的作为，在注意力转移和维护自身格局的双重需要下，公共管理承接管理工程的技术叙事，以技术效能实现既有格局的意志和利益，并通过科层制度的基础、公共性的粉饰和制度主义的固化进一步强化和美化了技术的神话。
（三）学科话语重构
广而言之，技术性、统治性、公共性、政治性等理性范畴，作为一种行为取向和理性向度，是一种主观建构的维度，是对整体进行解析得到的认知，是一种质料而非内容。而现实国家治理的技术空间、政治统治行为和公共性事物则是客观存在，是实践的客观内容。这个学科定要有区分，不要用单一维度简单定义整体的行政实践。以技术或者价值维度来直接定义行政往往不足以概括学科-的经验，如何定义客观事物和主观构建分析维度的概念并不是一码事。
公共管理学科的发展，既往不足以形成共识，未来尤受网络化冲击。从学科定义和基本概念乃至命题体系，学科话语体系需要重新整合，学科基础需要重新建构，形成符合客观的基本共识。学科的概念、命题和体系都当思考是否符合历史经验又是否契合未来，学科话语是否符合完整的事实又是否对接发展的程度。理论的形式和经验的事实之间，不论是分析思路还是整体概括，都需要按照纯粹化、综合化或者一体化的方式来连接，不能以偏概全，符合事实的完整结构而没有选择性的遗漏，经得起时空的检验而非囿于一时一地的个别经验，既能深入事物的本质和内在过程而非止步于经验的表象和现象的观察，是以发展和历史的眼光看待行政的事物而非动辄以乌托邦的规范机制和神话叙事。
行政的技术场景缺失：认知和实践的偏差
技术是行政实践的基本要素。公共管理学科受制于管理主义的思路和现代时空的视野，技术认知和实践有诸多偏差。公共管理对技术的理解和运用逻辑缺陷主要体现为以下几个方面的偏差。
（一）技术的专业场景：技术切入专业场景不足
公共管理理论与实践对技术的理解基本沿袭了管理工程的思路，从管理工具和科学管理的角度看待技术，体现了单一化的狭隘思路，没有和行政的专业场景实现充分的链接。
其一是技术切入专业场景不足。公共管理将技术层面视为单一的管理层面，对国家治理内容的复杂性、技术的演变历程和交互格局缺乏关照。即使作为管理工具，对行政区别于一般管理的特质显得不足，构成了专业场景的缺失。在管理工程的视野里，看不到公共管理区别于社会管理和企业管理的政治、价值和制度独特性，也就将技术简化为类似企业的管理工具和组织过程。在科层、政治和行政分与管理主义的逻辑支配下，行政愈益孤立化，与外部的国家和社会格局、内部的治理价值结构和制度形式缺乏充分有效的互动。
其二是价值和形式理性缺乏实体的技术实现途径。无论是价值利益的实现还是制度的建构，都是一个复杂的过程，需要实体的实践途径。在行政学的价值规范研究中，特别是公共性和民主行政的研究及其主张缺乏切入行政实践的途径，无法融入既定的治理格局，公共管理的民主和公共性主张还缺乏充分实现的技术基础。
其三是行政事物的交互场景彰显不够。公共管理将政治视为利益博弈的结果，将公共性和民主行政视为单纯的价值规范机制，将制度、责任视为独立的建构过程，将权力看作是意志的命令和服从。行政事物，特别是作为政治实践和秩序实践，脱离了具体历史进程和技术文明的积累基础，行政实践的叙事和技术的连接并不充分。技术不关联价值和形式，彼此视为各自孤立的过程和互不关涉的独立事物。
（二）技术的研究视角：简单化、浅层次和碎片化
公共管理对技术的研究有极大的局限，总体呈现简单化、浅层次和碎片化的特征。首先，从技术过程讲，公共管理将政府管理视为一个科学管理过程，忽视公共管理同时也是一个价值的贯穿过程，也是一个形式的建构过程。特别是对科学管理背后的支配因素视而不见，对公共管理区别于企业管理的政治过程视而不见，假定公共管理是一个独立于价值和政治的技术过程。其次就研究深度而言，未进入公共管理的生产场景之中。行政学不论作为人的行为科学还是事物的管理科学，都应该进入到行政的内在过程和结构之中，反映行政内在的本质，系统完整深刻科学地看待行政及其事物。目前管理学路径实质上还是停留于行政现象、外围叙事或者场外观察来开展研究。其三，就研究贡献而言，学科发展专注于具体部门知识研究，注重零碎的个别的研究，普遍缺乏一般性研究和宏大研究，增量贡献差强人意，实体贡献严重不足。
（三）行政的目标动力因：简单移植绩效效能
管理主义在目标动力设计方面的基本思路是，立足于“经济人”和“理性人”假设，行政依靠效能和绩效作为目标驱动力。公共管理对技术的理解沿袭和照搬了管理工程的套路和路径，以效率为中心，不仅将技术视为管理的工具，而且将公共管理的目标简化为绩效和效能。简单移植管理主义的思路，将公共管理和企业管理混为一谈，既忽视公共管理区别于企业管理的特定的技术要素特质和基本的技术目标诉求，也剔除了公共管理的价值要素。学科对公共管理是否能够乃至在多大程度上体现科学管理和效能原则漠不关心，对技术理性在行政实践之中如何贯彻，在治理复杂格局和目标因集群时如何协调，在政治过程和公共事务中是否体现科学和效能以及如何体现缺乏探讨，只是一厢情愿地用单一科学管理和效能原则规范现实治理。公共管理将技术的效能和科学管理原则视为放之四海而皆准的普遍原则，没有切合行政场景和治理格局。
从动力因讲，驱动行政作为的首先是责任，是基于政治委托、管理科学和社会发展的责任，是对国家、制度和管理者赋予的责任，是基于构建制度和秩序的责任，而不是经济的利益关系。其次，行政的行为和事物，乃是权威的能量所在，在国家生活和公共生活中，政治的支配权力具有天然的优势，组织和制度借助政治统治的权威驱动行政的活动。其三，行政的行为动机还有可能是基于道德追求、公共福祉和政治的理想，也就是说行政是关系人类美好未来的事业，也是牵涉社会各阶层利益、共同体利益和未来发展方向的事务。其四，公共管理的行为整体层面不适用成本和效率的动力原则，行政更多是一种外部的成本与国家社会整体的进步和效益。绩效效能只是众多目标因、动力因之一，公共管理夸大技术理性的作用，简化了技术理性空间，忽视了技术实践逻辑的复杂性。
（四）技术属性的认知：单面性的理解
单向度的技术理解还体现为对技术两面性的忽视。一方面，主观建构的技术范畴是中性的，行政独立于价值，只是执行的乎段，并以构建美好事物为目标;另一方面，公共管理几乎只谈技术积极效果，对技术的消极效果避而不谈。
国家治理的技术并非仅带自然属性，国家和社会的属性深刻烙印其中。行政的技术层面不仅仅由管理属性决定，更主要的是国家属性和社会属性。即使作为管理的工具，也可作为国家统治社会的工具，成为政治管控民众的工具，而不单单是与价值无涉、与政治无关的事物。将行政的技术属性切割掉与价值和政治的关联，切割了技术的国家社会属性，是不切实际的乌托邦幻想，不符合国家治理的历史、现实和未来，也不符合国家治理的复杂格局。我们应该看到，行政的技术天生自带国家属性，行政技术自伊始即是服从服务国家的，尽管技术在很多时候也可以超越政治而被广泛使用。作为行政事务的基本要素和行政行为的基本思维，技术性自国家开始即广泛存在。而技术作为管理工具的理解实践框架是现代化开启后才有的局面，是作为技术神话一部分的简化叙事和支配逻辑。
技术的外部场景理解框架一定要置于既定的国家社会关系之中。从国家属性而言，技术是国家管理的技术，是政治统治的技术，是国家统治价值和特定利益的实现途径，也是政治秩序和国家责任的实现途径。从社会的属性而言，技术是公共事务管理，是对社会大协作和社会大生产的组织、协调和管理，是社会公共秩序建构和共同体利益实现的基本途径。国家和社会属性之后，才是管理工具的自然属性。行政的技术性既是国家的组织管理也是社会的组织管理，技术性是为政治统治服务还是为公共性服务是主要的矛盾面，管理属性的技术工具仅仅构成次要方面。
技术的理解和应用空间：从系统工程重构技术场景
一方面，西方公共管理简单移植管理主义的技术路径，实则无视了公共管理的专业场景;另一方面，中国也不能简单移植西方公共管理学的技术体系，否则是无视中国场景。对行政技术及其事物的认知，不能在单一的管理主义路径主观建构地看待行政的技术场景，应秉承全面科学客观的基本原则，从系统工程和复合时空的视野树立行政技术的理解和应用框架。行政、政治和社会之间的互动和角力构成了国家治理的外部格局，政治性、统治性、公共性、管理属性、责任、秩序和治理方式等复合理性结构则构成了内部格局。离开此场景对技术的认知和实践都是残缺或者主观想象的。作为管理工程的技术工具是现代工业化开启后才有的事物，公共管理移植管理工程是在第一次工业革命基本完成后才开始的。未来的国家治理技术也不会停留在现有的管理工具水平，必将随着国家治理的文明进步而不断变革。我们的研究应当综合考量时空因素，思考如何将过去、现实和未来治理连接起来，系统打开行政内外部的技术场景。行政的理论与实践需要立基于此来重新认识行政的技术场景。
（一）系统工程视角：行政的内外生态系统
行政的技术框架需要从国家治理的整体格局而不是从单纯的管理工具角度来理解和实践。国家治理的整体格局包含了两个层面的格局，行政、社会和政治的外部治理格局与行政的内部治理结构。就外部格局而言，国家行政功能是指向既定的政治格局和社会格局，行政的技术也首先在外部格局的空间体现其存在，体现行政作为、功能和意义。从内部空间看，行政内容是政治统治和公共事务管理两种基本质料组成的，行政的事务和功能属性也包含了四个基本方面:统治性(事务)、政治性(事务)、公共性(事务)和管理性(事务)，相应的行政的技术内部空间包含了四个方面:政治的技术、统治的技术、公共性的技术和管理的技术。而学科既往知识体系一般从现代管理工程的思路将技术狭义地理解为管理技术。行政的形式也包括了四个方面:制度、责任、秩序和治理方式，此四个方面形塑国家治理的综合格局，技术性也是实现形式理性层面的基础，制度、责任、秩序的建构需要行政的技术途径，既是技术的结果，也是技术的过程。而治理方式本身主要是国家治理技术的一般经验的概括。
然而，学科的技术理解空间受到了管理工程的现代性视野的拘囿，单纯从管理工具的技术空间并不足以描述和概括国家治理的技术内涵。就内部场景而言，行政区别于一般管理行为，在于行政内容不仅有价值的组成，而且价值对技术的作用方式和空间有直接的影响，决定了行政迥异于一般管理的技术空间。
首先，公共性的选择、过程和实现是一个复杂的技术场景。现代行政管理主要是一种公共事务的管理，负有公共性的义务和使命，公共事务管理的公共性和管理属性是一体两面的，既有管理的技术一面，也具有公共性格局建构和实现的技术面。公共性的价值体系和技术建构还受到国家治理整体格局尤其是政治和统治层面的影响，行政公共性的选择首先是一种政治选择，而不是单一地依照公众意志和社会共同体利益做出的公共选择，而公共性的实践同时也是一个复杂的博弈过私于和发展过程。
其次，行政作为政治执行和政治作为都有相应的技术空间和技术难度。无论是作为外部政治和统治的执行或者回应，还是作为行政自身的政治性空间乃至价值的诉求实现，行政的政治格局建构需要技术，国家事务管理本身也是有技术空间的，行政技术理应有政治技术的空间。
其三，行政的技术路径还体现为制度和秩序建构能力，之于政治、社会和管理的责任行政能力，学科对此长久地忽视。
就外部场景而言，国家和社会格局是行政的技术作用场，行政并不是单一的服从政治和管理社会的国家治理逻辑，行政通过自身的技术过程和政治作为营造了一定的行政、社会和政治格局，作用于相应的国家和社会共同体的建构。之于社会格局和社会秩序，行政负有实现更大共同体利益的责任，需要有促进更有效的社会协作的技术能力，而外部协作格局效果和社会共同体利益是技术能力的集中体现;之于既定的政治系统和外生的政治意志，行政和政治交互作用，构成了复杂的国家共同体;之于政治系统和社会系统的交互格局，行政负有相应的协调作用，国家共同体和社会共同体如何契合及其契合程度体现了行政作为的技术空间。
（二）外部生态系统:行政、政治和社会交互作用的格局
由行政体系、政治体系和社会体系组成的社会大系统是基本的行政外部生态系统。行政不是一个自生自有的独立系统，行政衍生于国家，渊源于社会，具有相应的国家和社会属性。行政体系、政治体系和社会体系，共同组成了社会大系统。行政体系总是和外部环境的各子系统之间发生关系，总是运行于社会大环境之中。行政体系与政治体系和社会体系交互作用的格局，构成了行政基本的外部生态。如何协调和处理行政、政治与社会三者的关系，是行政对外的基本面向，也是行政技术场景的基本外部格局。
行政对政治体系和社会体系以及社会大系统的特定的各种关系和行为负有不同责任，行政体系对各类政治事务和社会事务有相应的管理、服务或者协调的权力。在以往的国家治理的观念和实践中，行政具有社会事务管理的权力，同时也对政治体系有服从和服务的义务。这是一种单向度的线性治理思维。在国家治理的既往格局中，行政果真是一如“政治决定行政而行政决定社会”或者行政是独立的中立于政治和社会这样的单向思维吗?行政的空间应从对行政与政治、行政与社会和政治与社会的交互关系乃至社会大系统视野统一考量和关注。
总体来说，政治与行政构成委托和受托的基本关系，在现代行政格局中政治体系通过民主和制度化的方式决定了行政的基本行动框架和场景面向;而社会体系构成行政的客体，但也通过民意、公共参与、政治选票乃至社会行动约束了行政的基本作为空间和力量大小。以往国家治理，在传统阶段，政治支配了社会，行政是政治的婢女，是社会的统治者，行政的技术对上体现为执行和服务政治统治的能力，对下体现为管制社会能力和管控民众的能力。在现代阶段，行政、政治和社会的关系纳入了宪法和制度的约束框架，特别是行政国家兴起后，国家居于社会大系统的中枢地位，逐步消减政治的直接支配，行政负有协调社会大系统的责任，行政、社会和政治之间的格局是深嵌互动并博弈的复杂关系。它深刻地塑造了行政的外部场景，成为行政基本职能作用的基本场域。
行政、政治和社会之间的角力，是行政外部场景的基本格局，三者之间的关系结构、力量对比和制度安排影响了内部的治理格局和样态。总体说来，社会的表达和行动呈现强化的趋势，行政的作用和独立性愈益增强，政治则逐步由强制的方式转化为合法和柔和的方式。三者之间的格局，或对抗，或妥协，或合作，或融合，是行政的作为空间，是关系国家社会大协作的基本格局，是体现行政职能和意义的基本场域，也是治理能力和体系现代化的核心阪依。在现代国家，行政在行政、政治和社会格局中的地位和意义日渐突出，行政对国家和社会关系的把握，对国家和社会事务的协调能力，关系共同体的基本福祉、基本秩序和未来前途。实现有助于共同体利益增长，有助于推进国家社会的协作和团结，凝聚合力，促进共识，是行政的美好初心和终极诉求。
行政的外部格局基本关系，就类型而言包括政治与行政关系、行政与社会的关系;就结构而言包括交互关系，是互动的作用结构;就过程而言，行政总是在一定的历史演变阶段存在，未来也不会固守既定的格局不变。行政只有不断适应变化中的国家和社会关系才能体现行政作为，行政通过自己的作为也不断塑造着国家和社会关系。
行政的技术性需要在政治、行政和社会的基本格局中进行外部叙事。首先体现在国家行政的外部功能和格局塑造上，是连接政治和社会的桥梁和枢纽，应该在行政、政治和社会交互作用的格局中定位，也体现在这样的结构和过程之中。以往公共管理研究切割了行政和政治的联系，视政治和行政分为独立的假设或既定的预设。其次是双向性，行政、政治和社会的作用力是双向的，管理主义的思路和政治学的思路是政治委托行政，行政管理社会，缺乏交互的考量。其三是公共管理对宏观的国家和社会共同体的营造缺乏探讨，这是属于政治的建构或者制度的前提。其四是复合的时空。公共管理多为一时一地的研究，在工业化的管理工程和科层制的框架内叙事，不仅缺乏历史的维度，拘囿于现代性视野，缺乏历史因循的分析路径，也缺失未来演变的发展路径，尤其是忽视了正在来临的信息化时代对行政技术框架的全方位改造，以及对行政所处的国家和社会关系格局的重塑。
（三）内部技术场景格局:国家治理复合理性的系统结构
技术路径塑造了国家治理的基本场景和格局，同时不同共同体在国家治理技术场景的差异也受治理结构的影响。国家因何选择技术，既定的国家治理结构对技术方式和路径选择的影响，国家治理结构中技术和其他维度的影响，是交互的也是历史的。
在国家行政的实践体系中，政治性、统治性、公共性、技术性、制度性、责任、秩序和治理方式等范畴代表了行政理性场景的基本面向，是公共管理实践系统和研究体系不可或缺的组成部分。技术性是国家治理的基础，但不能孤立地仅从工具属性视野看待技术性基础和技术建构过程。公共管理技术性等基本要素的理解应该在这些基本要素的交互作用格局中定位，唯有如此，才能确定技术的作用空间和专业场景，才能把握未来场景。
以往公共管理在技术和价值对立的基本思维下阻断了行政基本要素之间的整合可能，以技术性排除了行政的价值性，以公共性排除了行政的国家性，以行政的形式代替行政的内容，以孤立甚至是对抗的方式看待和处理行政基本要素的关系，未能实现行政基本要素的协调、齐整和融合，以至于公共管理的理论与实践脱离了公共管理的专业场景，也使得对技术性的认知和实践窄化为管理性的事物，或者说把行政的技术性视为单纯工具性的事物。技术上的管理主义、形式的制度主义，公共性的价值规范组合在一个现代性的国家治理体系之中。
（四）内外格局的互动关系
内部格局衍生于外部格局，行政、社会和政治的基本格局塑造了行政内部的基本生态，塑造了国家治理的技术、价值和形式的治理结构，也决定了国家治理的基本场景。行政的外部格局塑造了内部格局，内部格局影响外部格局。不同的行政、政治和社会格局的力量对比和政治文化特点反映在国家治理的内部结构之中，也直接影响国家治理在技术、价值和形式的理性选择。共同体对技术、价值和形式的理性选择也决定了共同体治理的水平和特点，对行政、政治和社会格局产生影响。
在行政体系内部的各个基本要素之间和外部的行政、政治和社会之间的交互作用，以及由此形成行政基本生态，共同塑造了国家治理结构的不同样态，行政场景体现了不同的系统工程特点。不同时空的不同共同体在行政理性场景基本要素的选择，对行政基本要素交互作用格局的把握和整合能力，对外部的政治和社会发展格局的协调和贡献能力，更是反映了不同共同体的综合治理水平的高度，代表了整体治理能力水平高低和共同体的核心竞争力，也影响了行政的未来场景选择。
行政外部的基本要素，即行政、社会和政治格局是国家治理的基本关系，构成国家治理的社会大系统环境。一定的行政总是活在一定的社会和政治格局之中，发生各种关系，不存在独立于政治体系和社会格局的行政。总体来说行政在社会大系统地位愈益重要，作用更加广泛，三者的功能关系和作用方式的制度化水平也愈益提高，行政逐步取得中枢的地位。政治的统治性和社会的公共性的力量对比此消彼长，政治合法化水平不断提高，社会的自主性不断提高。政治统治主导的支配格局逐步向行政、社会和政治共治格局演化。不同的行政、社会和政治格局影响不同的国家治理技术价值和形式的结构。行政、社会和政治格局的互动关系中，技术方式是基本的连接媒介，也是行政、社会和政治格局建构的基本内容。行政、社会和政治格局影响了不同的技术、价值和形式的治理结构，体现了技术的不同的发展路径和作为空间。
行政内部治理结构的各基本要素，技术、价值和形式的结构，在各共同体的治理实践上是完整的存在，在质上是相互对照甚至相互匹配的，然而在量上并不是对称对等的。自占至今，不论东西方，各共同体的治理结构都难以做到绝对的水平齐整和实现充分的合理性，各个基本要素的力量有强势和弱势的区别，地位也并不对等。这种不齐整不对等体现了人类理性和共同体治理的有限理性和文化特质，是现实治理格局的真实场景写照，也说明国家治理结构的成长和完善是个长期的发展和探索的过程。我们可以从行政理性场景交互格局的系统工程视角考量国家治理格局的不同样态。在不同的时期，国家治理格局是不同的。依照处于强势具有支配地位的基本要素的归属，我们将国家行政理性场景的变迁按照传统、现代和网络化三个阶段划分为政治工程、管理工程和社会工程三种格局。不同的治理格局影响了不同共同体和不同阶段的国家治理的行政、社会和政治格局。国家治理的技术路径既影响了行政内部治理结构的价值和形式的实践方式，也构成了行政、社会和政治格局的基本要素。
结语
总体而言，中国公共管理关于技术的经验事实和理论概念提炼、中层机制和基本命题、宏大叙事和理论体系的构建，应当克服技术场景的理解和运用的诸多偏差，切合公共管理的复合时空场景、专业系统场景和中国特定场景，符合公共管理普遍经验和发展规律，从系统工程的视野建构行政的技术理解框架。对行政技术的理解和实践框架，需要置于内外场景的格局中并结合国家治理情境，立足于世界共同体的治理经验，着眼于整个人类国家治理经验的历史、现实和未来。行政、政治和社会之间的互动和角力构成了国家治理的外部格局，政治性、统治性、公共性、技术性、责任、秩序和治理方式等复合理性构成了内部格局，只有从这样的治理格局和结构出发，才有国家治理技术场景的完整空间。中国公共管理学科需要重新奠定自己的学术体系和话语基础，克服简单移植西方公共管理学科知识体系的做法，走出神话的话语体系，重构理论与实践的技术路径。
责任编辑：班允博 一审：王铮 二审：陈鑫
文章来源：《学海》2020年第1期
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